ANCORA SULLA DEMOCRAZIA EUROPEA,
COSTRUENS E DIFENDENTE
(IL TEMPO DEI CASTÒRI)*
1.«Appare essenziale la riflessione sul nuovo contesto strategico internazionale che, naturalmente, richiederà conseguenti processi decisionali. Vale per le elaborazioni in sede di Alleanza Atlantica, vale per le decisioni da assumere in sede di Unione europea, che non sono più rinviabili». Così l Presidente della Repubblica Sergio Mattarella, in poche parole espresse durante l’udienza per il 102° anniversario della fondazione dell’Aereonautica militare italiana[1], ha proposto il 28 marzo tre messaggi importanti.
Il primo messaggio è che occorre fare presto per difendere «gli ordinamenti democratici del Paese e il rispetto del diritto internazionale»[2].
Il secondo messaggio è che, per procedere in questo senso, occorre avviare un processo decisionale negli esistenti ambiti di cooperazione istituzionale internazionale in cui sono coinvolti i Paesi europei interessati.
Il terzo messaggio è che essenziale riflettere, come si fa nell’Editoriale di questa Newsletter.
Da quest’ultimo messaggio partiamo allora per risalire al primo, cercando di delineare quello che dovrebbe essere un percorso virtuoso in temperie perigliose: e riflettere con profitto non è facile né abituale di questi tempi.
Il tema è quello della difesa, dell’autonomia strategica in questa parte del “vecchio Continente”.
2.L’Unione europea ha compiuto un primo passo nel quadro del processo decisionale in materia presentando, il 4 marzo scorso tramite Ursula von der Leyen, un piano (poco opportunamente) battezzato ReArm Europe. In verità i Paesi europei sono già abbastanza armati; potrebbero addirittura spendere meno per la propria individuale difesa se razionalizzassero i sistemi nazionali in un quadro di concertazione al fine di mettere in campo una difesa comune europea[3].
A parte questa nostra considerazione, ReArm Europe scandisce in tre principali punti il percorso da intraprendere, consenziente il Parlamento europeo che lo ha approvato il 12 marzo. Da un lato, attivazione della clausola di salvaguardia nazionale contenuta nel Patto di stabilità, così da consentire lo sforamento del limite del 3% del debito pubblico nazionale tramite un aumento discrezionale delle spese per la difesa fino all’1,5 del PIL dello Stato membro (al fine di convogliare nel settore degli armamenti 650 miliardi di euro). Da un altro lato, creazione (tramite un futuro regolamento) di uno strumento – denominato SAFE – per raccogliere 150 miliardi di euro destinati a misure di prestito agli Stati membri per aumentare gli investimenti funzionali a una miglior difesa europea. Per un terzo verso, utilizzo discrezionale dei fondi destinati alla politica di coesione UE per spese inerenti la difesa.
ReArm Europe è stato accompagnato, il 19 marzo, da un Libro bianco per la difesa europea, denominato Readiness 2030. Esso è articolato in tre assi fondamentali: incrementare la capacità industriale europea nel settore della difesa; migliorare il funzionamento del mercato interno europeo anche attraverso l’uso di innovazioni tecnologiche (IA e tecnologia quantistica); incrementare la prontezza e la capacità di reazione (appunto la Readiness) militare, anche attraverso un’accresciuta cooperazione operativa in Europa.
L’obiettivo è di arrivare a concludere questo percorso in cinque anni, appunto entro il 2030. E i tempi presenti ci sembrano assai stretti rispetto a questa ipotizzata scadenza …
3. Ma con questi due documenti stiamo andando nella direzione giusta? Si parla di “riarmare” chi? Emerge da essi a chi spetta il compito della difesa del Continente europeo?
A noi sembra che la situazione sia molto confusa.
Anche su questo occorre riflettere. In fretta, per operare a vantaggio della sicurezza intanto di questa parte del Continente facendo diga all’infiltrazione di forze sovversive, dedite al sovvertimento anzitutto sul piano ideologico e subito a seguire su quello operativo. Come non basta affermare di voler costruire ponti (anche metaforici) per assicurarne la tenuta profittevole, così non serve predicar democrazia (pur fuor di metafora) per vederla applicata a prescindere dai confini, dalle forme, entro cui se ne possa manifestare la sostanza (forma est substantia rerum). Approfittiamo del fatto che «I castori sono tornati» (in Italia)[4] per impararne l’abilità difensiva e protettiva naturale del territorio, del resto salvaguardata dalla direttiva 92/43/CEE “Habitat”.
Ora, l’UE si muove entro un quadro di competenze conferitele dagli Stati membri tramite i Trattati di Unione (art. 5.1-2 TUE), nel rispetto dei principi – tra cui quello di democrazia – sui quali essa si fonda (art. 2 TUE), operando nell’osservanza dei compiti conferiti a ciascuna delle sue istituzioni (art. 13.2 TUE).
Dunque, per riflettere sulla direzione da prendere per la difesa del Continente occorre verificare quali siano le competenze attribuite all’Unione che possano concorrere alla sua difesa. In altre parole, vanno rintracciate le norme capaci di fondare una o più competenze dell’Organizzazione in materia. Occorre cioè (per usare un’espressione tecnica) trovare la base giuridica grazie alla quale l’Unione possa adottare gli atti necessari ad approntare una “propria” politica di difesa. Perché se queste norme non si possono individuare occorre concludere che l’UE allo stato attuale non ha competenza al riguardo.
Per rimanere, anzitutto, alla materia trattata da ReArm Europe e da Readiness 2030, una sicura base giuridica in tema di investimenti in armamenti è rintracciabile nell’art. 173 TFUE. Con esso gli Stati hanno conferito all’Unione la competenza a svolgere azioni di sostegno, coordinamento e completamento dell’azione dei Paesi membri nel settore industriale[5], in particolare accelerando l’adattamento dell’industria alle trasformazioni strutturali; promuovendo un ambiente favorevole all’iniziativa e allo sviluppo delle imprese di tutta l’Unione, segnatamente delle piccole e medie imprese, nonché un ambiente favorevole alla cooperazione fra loro; favorendo un migliore sfruttamento del potenziale industriale delle politiche d’innovazione, di ricerca e di sviluppo tecnologico.
La competenza è rafforzata dall’impegno assunto dagli Stati membri di migliorare progressivamente le proprie capacità militari, con il supporto dell’Agenzia europea per la difesa. A quest’ultima è affidato il compito di individuare le esigenze operative, promuovendo «misure» per rispondere ad esse e contribuendo a individuare e, se del caso, mettere in atto qualsiasi «misura utile a rafforzare la base industriale e tecnologica del settore della difesa» (art. 42.3, co. 2, TUE). L’Agenzia «partecipa alla definizione di una politica europea delle capacità e degli armamenti» (stesso art.)
Dunque, ci si stupisce che la Commissione abbia scelto come base giuridica della propria progettualità l’art. 122 TFUE, utile (come accaduto nel caso di NextGenerationEU) per le situazioni eccezionali di emergenza (cioè per loro natura temporanee). Il fatto è che la norma in questione esclude il Parlamento europeo dal processo decisionale relegandolo al ruolo di mero soggetto passivo, che viene informato a cose fatte; mentre le norme più sopra da noi evocate lo associano al Consiglio, su un piede di parità, dentro la procedura legislativa ordinaria. Se si vuole parlare di investire persone e risorse finanziarie per approntare la difesa dell’Unione occorre che i titoli di rappresentanza (dunque di legittimazione politica) delle istituzioni “comunitarie” vengano rispettati e valorizzati, come peraltro pretende l’art. 13.2 del Trattato di Unione anch’esso sopra richiamato.
4.Ma siamo sicuri che la riflessione possa e debba fermarsi qui, che essa si riduca a una questione di produzione e di acquisto di armamenti per rinforzare la difesa dei singoli Stati dell’Unione? Nei documenti prodotti dalla Commissione non appare chiaro che si tratti di mettere le basi per una difesa comune. Eppure essa avrebbe ben potuto prendere le mosse dalla palese disposizione del Trattato di Unione secondo cui «la politica di sicurezza e di difesa comune comprende la graduale definizione di una politica di difesa comune dell’Unione. Questa condurrà a una difesa comune (…)» (art. 42.2).
Ancora: siamo certi che la questione stia propriamente e principalmente nell’aumentare la disponibilità di armi e non invece nel produrre riflessioni, e conseguenti decisioni anche operative, su come rafforzare l’autonomia strategica dell’Unione dotandola di una testa politica tramite lo sviluppo di quella competenza che è proprio conferita dal Trattato di Unione negli articoli da 42 a 46?
Non è forse vero che la difesa del Continente (di questa parte del Continente) consiste in ben altro rispetto a misure di politica industriale? Che sono cioè necessarie decisioni politiche che individuino una strategia condivisa dagli Stati a livello europeo, sulla quale innestare poi decisioni per così dire tecniche, economiche e sociali, ai fini di incrementare l’efficacia del piano politico individuato?
Non si è riflettuto abbastanza sul fatto che i tempi stretti non consentono di tergiversare rispetto a scelte che già ora possono comportare l’utilizzo da parte dell’Unione di competenze tanto tecniche quanto squisitamente politiche[6].
5.Ci pare emergere in modo evidente l’assenza di una riflessione radicata nella realtà: il bene pubblico europeo “pace” (di cui all’art. 3.1 TUE) esige che si ragioni su come inserire la politica industriale funzionale alla difesa dell’Unione entro un processo più articolato, che porti a far coincidere la gestione appunto del bene pubblico europeo con il livello decisionale che lo concerne e, conseguentemente, con la questione del suo finanziamento.
Si tratta di una riflessione che ad oggi non ha trovato accoglimento in tutti i 27 Stati al più alto livello politico istituzionale (Consiglio europeo).
A questa mancanza di riflessione (e di conseguente azione sul piano decisionale e operativo) occorre allora contrapporre la proposta di mettere in campo tutti gli strumenti che l’Unione possiede nella propria “cassetta per gli attrezzi”: dalla cooperazione strutturata permanente (artt. 42.6 e 46 TUE, e Protocollo n. 1 allegato ai Trattati) alla cooperazione rafforzata (artt. 20 TUE e 326-334 TFUE); dal ricorso alla “norma passarella” (art. 48.7, co. 2, TUE)[7] al coinvolgimento del Parlamento europeo a tutti i livelli, compresi quelli contemplati dall’art. 36 TUE; arrivando infine a considerare l’ipotesi di accordi fra un numero limitato di Paesi membri (magari anche assieme a Stati terzi, come il Regno Unito) maggiormente motivati a continuare nel percorso di un’unione più stretta[8]. Occorre insomma riflettere rapidamente su come avviare un percorso che, passo dopo passo, porti alla costituzionalizzazione di questo attualmente imperfetto processo di integrazione del Continente europeo.
NICOLETTA PARISI
DINO G. RINOLDI
*A seguire, come allora preannunciato, il contributo di D. G. Rinoldi nella scorsa Newsletter.
[1] https://comunicazioneinform.it/102-anniversario-di-fondazione-dellaeronautica-militare-mattarella-sviluppare-la-riflessione-sul-nuovo-contesto-strategico-internazionale-vale-per-le-elaborazioni-in-sede-di-alleanza/.
[2] V. nota precedente.
[3] V. la rilevazione dei sistemi d’arma entro i Paesi dell’UE a confronto con i sistemi statunitensi in ISPI.it, ReArm Europe: di più, ma insieme?, 19 marzo 2025.
[4] Così B. Paciello, I castori tornano in Italia dopo 500 anni, in lifegate.it, 18/10/2023.
[5] È l’art. 6 TFUE che individua l’ambito dell’industria come competenza dell’Unione a titolo di sostegno, coordinamento e completamento di quella di ciascuno dei 27 Stati membri.
[6] Corre l’obbligo di ricordare che autorevolmente alcuni rinvengono la base giuridica in materia di “riarmo” nella norma relativa ai “poteri impliciti dell’UE” di cui all’art. 352.1 TFUE: si veda E. De Capitani, “Riarmare” l’Europa senza reale controllo democratico, in www.free-group.eu, 10 marzo 2025.
[7] Cioè la norma che consente di “passare” da una «procedura legislativa speciale» alla «procedura legislativa ordinaria».
[8] A somiglianza di quanto fatto in altre occasioni e sulla cui legalità si veda la sentenza della CGUE 27 novembre 2012, causa C-370/12, Pringle.