Newsletter 20 Ottobre/2025 – L’EDITORIALE

Come e perché programmare il futuro delle finanze europee

Nella maggior parte dei paesi del mondo funziona ormai da oltre quarant’anni uno strumento di programmazione finanziaria attraverso bilanci pluriennali che – secondo il modello teorico di Richard Musgrave per le funzioni allocative, redistributive e di stabilizzazione – dovrebbe avere l’obiettivo di  

• migliorare gli equilibri macroeconomici,
• garantire una efficace allocazione delle risorse,
• assicurare la prevedibilità delle spese,
• rafforzare la responsabilità politica degli esecutivi attraverso il controllo parlamentare laddove i parlamenti hanno un vero potere democratico,
• e realizzare politiche pubbliche più efficienti.

In questo spirito, i quadri di spese a medio termine (in inglese MTEF: Medium-Term Expenditure Frameworks) coprono normalmente un periodo di tempo minimo da tre a cinque anni – come avviene in Italia dal 1978 che discuterà ora di un bilancio 2026-2028 o in Spagna dal 2025 al 2028 o in Germania dal 2025 al 2029 con i Medium-Term-Fiscal-Structural Plans – che consentono ai parlamenti nazionali di assumere la responsabilità di controllare la politica fiscale (no taxation without representation) dei governi.

Nelle Comunità europee prima e nell’Unione europea poi sono stati introdotti gli stanziamenti di impegno a carattere pluriennale che riguardavano principalmente la politica regionale considerata come “non obbligatoria” perché non prevista dai trattati e gli stanziamenti di pagamento a carattere annuale che riguardavano principalmente la politica agricola e il fondo sociale considerati come “obbligatori” perché previsti invece dai trattati (LINK).

La distinzione fra spese obbligatorie e spese non obbligatorie è stata abolita nel 2010 dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e della nuova procedura di bilancio stabilita negli articoli 311-316 TFUE.

Nel 1988 fu introdotta per la prima volta da Jacques Delors la programmazione finanziaria pluriennale che appariva allora necessaria per accompagnare la realizzazione del mercato unico con “politiche” pubbliche europee e non solo “azioni” in settori di nuove competenze introdotte dall’Atto Unico europeo del 1987 in particolare per l’ambiente e per la ricerca con iniziative legate a nuovi obiettivi che erano state individuati dall’allora commissario europeo Altiero Spinelli all’inizio degli anni settanta usando il grimaldello di una embrionale politica industriale (LINK).

Le proposte di Jacques Delors, presentate al Parlamento europeo il 18 febbraio 1987 all’interno di quello che era stato chiamato “Pacchetto Delors I” o, meglio, “Portare l’Atto Unico al successo”, avevano in effetti l’ambizione o piuttosto l’illusione

• di contribuire alla realizzazione di un mercato senza frontiere entro una data imprecisata nel 1992,
• di creare le condizioni di una effettiva coesione economica e sociale,
• di promuovere una politica europea della ricerca e della tecnologia,
• di rafforzare lo SME,
• di gettare le basi di uno spazio sociale europeo,
• e di promuovere interventi comunitari in materia ambientale.

Per ottenere questi risultati Jacques Delors aveva avvertito gli Stati membri che sarebbe stato necessario dotare le Comunità europee di risorse finanziarie adeguate che, a suo giudizio, si sarebbero dovute concentrare

• sulla fissazione di un massimale delle entrate,
• sulla riduzione dei contributi degli Stati attraverso l’aliquota della TVA,
• e sull’introduzione di quella che fu chiamata “la quarta risorsa” e cioè una percentuale del PIL per ogni Stato membro a seconda della loro ricchezza interna.

Jacques Delors accettava così in partenza il principio secondo cui il bilancio europeo dovesse essere dettato dal massimale delle entrate stabilito dal Consiglio su cui il Parlamento europeo non era nemmeno consultato e non dai bisogni di spesa.

Queste entrate dovevano derivare secondo Jacques Delors principalmente dai contributi degli Stati membri (ai quali veniva inoltre aumentata dal 10 al 25% la percentuale per i costi di raccolta delle risorse provenienti dai dazi) incrementando in tal modo la logica del cosiddetto “giusto ritorno” da cui era nata la famosa invettiva thatcheriana “I want my money back”.

La Commissione Delors aveva così deciso di ignorare le ragioni che avevano spinto il Parlamento europeo a bocciare nel dicembre 1979 il bilancio per l’esercizio 1980 proposto dalla Commissione Thorn a cui era seguita l’iniziativa del “Coccodrillo” per una revisione costituente dei trattati di Roma e, poi, nel dicembre 1984 il bilancio per l’esercizio 1985 che secondo l’Assemblea avrebbe dovuto

• essere iscritto nel programma quadriennale 1985-1988 dell’esecutivo europeo,
• prevedere l’emissione di prestiti e di nuove risorse proprie per coprire il deficit delle spese nella misura in cui esse superassero il tetto dell’1% delle entrate derivanti dalla TVA (LINK),
• concepire gli stanziamenti di impegno in funzione dell’ipotesi che, nel corso del 1985, gli Stati avessero votato il trasferimento di una parte della TVA alle Comunità nella misura necessaria per garantire la realizzazione del programma quadriennale,
• calcolare l’ordine di grandezza delle riduzioni che gli Stati membri avrebbero potuto introdurre nelle loro spese come conseguenza delle spese assunte dalle Comunità.

Il primo “MTEF” europeo proposto da Jacques Delors ebbe una durata quasi quinquennale per il periodo dal 29 giugno 1988 al 31 dicembre 1992 ma poi i governi nazionali dei Dodici pretesero ed ottennero che, contrariamente a quel che avveniva nel resto del mondo, la durata del quadro finanziario europeo pluriennale fosse di ben sette anni.

Da allora il Consiglio dell’Unione ne ha adottati altri cinque (1993-1999, 2000-2006, 2007-2013, 2014-2020, 2021-2027) con l’imprimatur del Consiglio europeo e con l’approvazione obtorto collo del Parlamento europeo.

Siamo così giunti all’inizio della procedura per il negoziato sul Quadro Finanziario Pluriennale che dovrebbe essere avviato il 1° gennaio 2028, che il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (art. 312.1) prevede per un periodo di “almeno cinque anni” ma che la Commissione europea ed il Consiglio si ostinano a voler fissare per un periodo di sette anni fino al 31 dicembre 2034 e cioè per un periodo di tempo che vincolerà la Commissione europea in funzione dal novembre 2029 al luglio 2034 e, soprattutto, il Parlamento europeo che sarà eletto nella primavera 2029 e resterà in carica fino al giugno 2034 nonostante le prevedibili sfide a cui dovremo rispondere nella prima metà del terzo decennio di questo secolo.

Il tema dei tempi e dei modi della futura programmazione finanziaria europea e della garanzia di beni pubblici relativi a politiche che potranno essere realizzate con efficacia solo a livello europeo, secondo una interpretazione dinamica del principio di sussidiarietà, deve essere al centro dell’orientamento che il Parlamento europeo dovrebbe adottare nella seconda sessione di novembre.

Esso dovrebbe costituire la base dei negoziati con il Consiglio non previsti dai trattati – che si limitano al potere di approvazione del QFP alla maggioranza assoluta dei membri (art. 312.2) prevedendo anche la clausola della passerella per superare il vincolo della unanimità nel Consiglio – ma regolati dall’accordo interistituzionale inserito dalla Commissione europea nelle proposte del 16 luglio 2025.

Questo orientamento si affianca e rafforza le proposte adottate dal Parlamento europeo e relative al progetto della Commissione europea in cui l’Assemblea ha espresso i suoi orientamenti di bilancio (LINK)

• sulla necessità e sull’urgenza di introdurre nuove e più ambiziose risorse proprie che sostituiscano gradualmente i contributi nazionali (LINK),
• sulla contrarietà a nuovo debito per far fronte ai debiti pregressi derivanti dal NGEU,
• sulla distinzione fra gli obiettivi della PAC previsti dagli articoli 39-44 TFUE e gli obiettivi della coesione economica, sociale e territoriale già indicati nell’art. 3 TUE e poi precisati negli articoli 174-178 TFUE,
• sulla salvaguardia dell’aumento dei fondi per la coesione territoriale, per una politica agricola sostenibile, per le transizioni ecologica e digitale, per la dimensione sociale, per le politiche di inclusione, per la ricerca e per lo sviluppo tecnologico, per l’energia, per l’economia sociale, per gli investimenti industriali e per le reti transeuropee, per i partenariati strategici, per la società civile e lo scudo della democrazia europea, per l’educazione e la cultura, per la protezione civile e per la salute a fronte dei nuovi e prevedibili investimenti in progetti europei sulla difesa e sullo spazio,
• sul carattere essenziale della sostenibilità sociale delle politiche europee come presupposto della competitività,
• sull’alternativa fra solidarietà comunitaria e sperequazione nazionalista,
• sulle condizionalità legate al rispetto dello stato di diritto.

In vista della modifica dell’art. 311 TUE relativa alla procedura per l’introduzione di nuove risorse proprie – che prevede attualmente il potere esclusivo all’unanimità del Consiglio e la semplice consultazione del Parlamento europeo – l’accordo interistituzionale sul nuovo MFF dovrebbe introdurre una procedura di concertazione finanziaria sul modello di quella introdotta il 4 marzo 1975 per atti di portata generale con implicazioni finanziarie e la convocazione di due sessioni straordinarie di assise interparlamentari sul modello di quelle che si svolsero a Roma nel novembre 1990 e che vengano convocate all’inizio e alla fine dei negoziati sul MFF (LINK).

Roma, 20 ottobre 2025