La Corte di giustizia rilancia il dovere di integrazione dei beneficiari di protezione internazionali.
Escluse misure sproporzionate per coloro che non collaborano
Vorremmo in questo breve commento sottolineare l’importanza di una recente sentenza della Corte di giustizia del 4.2.2025, C-185/23, T.G. (emessa dalla Grande Sezione) in tema di obblighi di integrazione da parte degli stati dei soggetti beneficiari di protezione internazionale ed obbligatorietà dei programmi di inserimento. La sentenza merita attenzione non solo per i suoi contenuti garantisti e promozionali dei diritti dei migranti ma soprattutto perché sembra riscoprire, in un contesto europeo dominato da messaggi solo negativi e securitari, orientati alla chiusura dei confini ed espressivi di un cinismo metodico istituzionale verso ogni richiesta dei cittadini di paesi terzi, un (possibile) altro linguaggio,un’altra prospettiva che guarda all’ accoglienza ed all’inserimento stabile di chi fugge da guerre e persecuzioni nell’ambito delle società europee. Anche quest’ultimo profilo oggi sottotono del dibattito politico continentale ha, infatti, conosciuto una- sia pure limitata- introiezione da parte del diritto dell’Unione in materia che potrebbe arricchirsi- come diremo- attraverso il principio generale di proporzionalità. Il tono della Corte è deciso nel ricordare, come file rouge dell’interpretazione delle norme esaminate, che le misure statali di reinserimento sono orientate al benessere ed alla sicurezza dei titolari di forme di protezione specifiche e non alla loro disciplina e controllo e comunque non possono pregiudicare, per le loro modalità, gli obiettivi dell’intervento legislativo dell’Unione che, volendo rendere più autonomi, consapevoli e protetti i migranti, favorisce gli stessi stati ospitanti che possono così contare sulla piena cooperazione dei loro ospiti, in vista della loro stabilizzazione definitiva, potenzialmente fruttuosa anche dal punto di vista lavorativo.
Ma veniamo al caso esaminato; oggetto del rinvio pregiudiziale del Consiglio di stato dei Paesi Bassi concerne la corretta interpretazione dell’art. 34 della (negletta) direttiva 2011/95/UE che mira a determinare uno status uniforme (criteri comuni) per i rifugiati o per le persone avanti titolo a beneficiare della protezione sussidiaria ed a stabilire anche aspetti del contenuto (un livello di prestazioni comune) della protezione riconosciuta (art. 1). La direttiva ha alla sue spalle – in relazione al tema controverso- l’art. 34 della Convenzione di Ginevra che recita << gli stati contraenti facilitano, entro i limiti del possibile, l’assimilazione e la naturalizzazione dei rifugiati. Essi si sforzano di accelerare la procedura di naturalizzazione e di ridurre, per quanto possibile, le tasse e le spese della procedura>>. La direttiva del 2011, sulla scia della Convenzione, prevede un altro e simile art. 34 che, in un linguaggio forse più equilibrato che evita il termine opinabile di “assimilazione” dispone che << al fine di facilitare l’integrazione dei beneficiari di protezione internazionale nella società, gli Stati membri garantiscono l’accesso ai programmi d’integrazione che considerano “adeguati”, in modo da tener conto delle esigenze particolari dei beneficiari dello status di rifugiato o dello status di protezione sussidiaria o creano i presupposti che garantiscono l’accesso a teli programmi>>. Importante il considerando 47 che specifica che << i programmi di integrazione rivolti ai beneficiari dello status di rifugiato e dello status di protezione sussidiaria dovrebbero tenere conto, per quanto possibile, delle particolari esigenze e delle specificità della situazione degli interessati, ivi inclusa ove opportuno, l’offerta di una formazione linguistica e di informazioni sui diritti e sugli obblighi individuali connessi allo status di protezione riconosciuto nello Stato membro in questione», offrendo qualche indicazione di merito (come l’offerta di informazioni sui propri diritti e di corsi per imparare la lingua del paese ove si viene ospitati, certamente razionali rispetto allo scopo integrativo della norma) ai member states che godono certamente di una grande discrezionalità su come attuare l’art. 34. Tornando al caso si tratta di un cittadino di nazionalità eritrea riconosciuto come beneficiario di protezione internazionale. Ai sensi della normativa interna di applicazione della direttiva al compimento del 18 anno d’età veniva a questi richiesto di partecipare a corsi di “integrazione civica”, poi parzialmente seguiti ma senza superare nel periodo triennale (prorogato nel caso specifico data la parziale frequentazione dei corsi a 4 anni) i relativi esami. Il cittadino eritreo veniva così multato con un’ammenda di 500 euro e gli veniva richiesto il rimborso del prestito di 10.000 che gli era stato concesso per frequentare i corsi di integrazione civica. Il giudice di appello, dopo la conferma in primo grado, delle misure emesse in sede amministrativa chiedeva con il rinvio pregiudiziale:
<<se l’articolo 34 della direttiva [2011/95] debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, come quella di cui all’articolo 7b [della legge sull’integrazione civica], in base alla quale ai beneficiari di protezione internazionale viene imposto l’obbligo di superare un esame di integrazione civica, a pena di un’ammenda. Se l’articolo 34 della direttiva [2011/95] debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che presuppone che lo stesso beneficiario di protezione internazionale si faccia personalmente carico di tutti i costi del programma di integrazione. Se per rispondere alla seconda questione assuma rilevanza la circostanza che i beneficiari di protezione internazionale possono ricevere un prestito statale per pagare le spese dei programmi di integrazione civica e che essi vengono liberati dall’obbligo di rimborsare detto prestito qualora superino nei termini l’esame di integrazione oppure siano stati tempestivamente esentati o dispensati dall’obbligo di integrazione civica. Qualora l’articolo 34 della direttiva [2011/95] consenta di imporre ai beneficiari di protezione internazionale un obbligo di superare un esame di integrazione a pena di un’ammenda e consenta che essi sopportino integralmente i costi dei programmi di integrazione civica, se l’ammontare del prestito da rimborsare, eventualmente sommato all’ammenda, pregiudichi o meno la realizzazione dell’obiettivo e l’effetto utile dell’articolo 34 della direttiva [2011/95]».
Ora la CGUE premette (punto 49) che fintantoché i beneficiari di protezione internazionale godono di tale status solo loro garantiti i diritti loro attribuiti dalla direttiva tra cui l’accesso ai programmi di integrazione previsti dall’art. 34, ma riconosce che la formula “adeguati” non consente di per sé di “ stabilire se uno stato membro possa rendere obbligatoria la partecipazione ad un programma di integrazione e il superamento di un esame a pena di ammenda “(punto 52). Occorre quindi riferirsi al contesto in cui la norma si inerisce e agli obiettivi perseguiti dalla direttiva. Enumerati i non pochi diritti che derivano dalla direttiva ( assistenza sociale, educazione, salute, alloggio , accesso al riconoscimento delle qualifiche, libertà di circolazione nel paese ospitante) la Corte rileva che
<<è pacifico che il loro esercizio è, di per sé, agevolato, se non addirittura, in sostanza, condizionato, dal fatto che l’interessato ha potuto acquisire, grazie ai programmi di integrazione di cui al suddetto articolo 34, le conoscenze, in particolare linguistiche, necessarie. L’acquisizione di tali conoscenze e, pertanto, la partecipazione a tali programmi dei beneficiari di protezione internazionale che non possiedono ancora dette conoscenze costituiscono quindi uno strumento importante al contempo per garantire l’integrazione di tali persone nella società dello Stato membro ospitante e per consentire loro di esercitare effettivamente i diritti e i vantaggi previsti dalla direttiva 2011/95” (punti 55-56).
Si devono peraltro tener conto dei considerando e 41 e 47 della direttiva “alla luce dei quali va interpretata la direttiva” che obbligano a tener conto delle esigenze specifiche dei rifugiati” e delle difficoltà di inserimento che questi possano incontrare, dei tempi di permanenza nello stato ospitante e di altre circostanze concrete. Inoltre l’art. 34 della direttiva va interpretato alla luce dell’altro art. 34 della Convenzione di Ginevra che come ricordato dispone che << gli stati contraenti facilitano, entro i limiti del possibile, l’assimilazione e la naturalizzazione dei rifugiati>>: l’integrazione va quindi correlata logicamente alla eventuale naturalizzazione nello stato ospitante ( punti 59-61).
Pertanto argomenta la Corte
<<dall’interpretazione contestuale e teleologica dell’articolo 34 della direttiva 2011/95 accolta…, risulta che, sebbene gli Stati membri dispongano di un margine di discrezionalità per decidere il contenuto dei programmi di integrazione, di cui a tale articolo, nonché le modalità pratiche di organizzazione di tali programmi e gli obblighi che possono essere posti a carico dei partecipanti in tale ambito, tale margine discrezionale non deve essere utilizzato in un modo che pregiudichi gli obiettivi menzionati al punto 61 della presente sentenza o l’effetto utile di tale direttiva o che violi il principio di proporzionalità. Conformemente a tale principio, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, i mezzi predisposti dalla normativa nazionale che recepisce detto articolo 34 devono essere idonei a consentire di realizzare gli obiettivi perseguiti dal medesimo articolo e non devono eccedere quanto è necessario per conseguirli “ (punto 62).
Le misure di integrazione di cui all’articolo 34 della direttiva 2011/95, ricorda la Corte, << devono avere lo scopo non già di penalizzare i beneficiari di protezione internazionale che incontrano difficoltà ad acquisire le conoscenze destinate ad essere trasmesse mediante i programmi di integrazione, bensì di facilitare l’integrazione di tali beneficiari nella società degli Stati membri, in funzione delle loro capacità individuali>>.
Date queste considerazioni di tipo generale, venendo all’obbligo di sostenere un esame, la Corte ricorda che gli esami dovrebbero avere carattere elementare, che dovrebbe essere esentato chi dimostra di essersi già inserito e che le sanzioni (ammenda) dovrebbero avere carattere eccezionale ed applicarsi esclusivamente a chi dimostra una comprovata e persistente mancanza di collaborazione. La normativa olandese prevedendo l’ammenda in via generale e fissandola in una misura che può arrivare a 1250 euro appare manifestamente sproporzionata rispetto agli obiettivi della direttiva in quanto può comportare un “ onere finanziario irragionevole personale e familiare”. Ancora appare incoerente con una retta interpretazione dell’art. 34 della direttiva addossare il costo dei corsi (che può essere elevato)interamente ai beneficiari di questi in via generale come prevede la normativa olandese; il prestito di 10000 euro concesso dallo stato deve essere,infatti, rimborsato nel caso in cui non abbiano superato gli esami già ricordati. La Corte sottolinea che
<<fintantoché gli incombe l’obbligo di superare l’esame di integrazione civica, un’incertezza circonda necessariamente al contempo l’importo totale del prestito che detto beneficiario dovrà alla fine rimborsare e la durata del periodo durante il quale quest’ultimo resterà indebitato presso le autorità pubbliche, il quale può essere molto lungo. In circostanze simili, il fatto di far sopportare, in linea di principio, al beneficiario di protezione internazionale la totalità delle spese dei corsi e degli esami del programma di integrazione civica compromette l’obiettivo consistente nel garantire l’integrazione effettiva di tale beneficiario nella società dello Stato membro ospitante facendo gravare su di esso un onere irragionevole che ostacola non solo l’accesso effettivo di detto beneficiario al programma di integrazione civica, ma anche l’esercizio da parte dello stesso beneficiario degli altri diritti e vantaggi che gli derivano dalla direttiva 2011/95>> (punti 85 e 86).
Pertanto il giudizio della Corte di compatibilità sovranazionale della normativa olandese è senz’altro negativo in quanto appaiono violati i principi generali del diritto dell’Unione, di rango costituzionale richiamati anche all’art. 6 TUE, della proporzionalità e della necessità. La forte ed univoca sentenza, quindi, potrebbe avere potenziali effetti anche su tutte le misure previste negli atti legislativi che riguardano il trattamento dei migranti, compreso quelli varati a dicembre 2024 con il cosidetto Migration act, costringendo ad una verifica della proporzionalità (e necessità) di queste in relazione agli obiettivi dichiarati dalle varie fonti legislative. In ogni caso costituisce un forte monito per gli stati a dare piena effettività agli strumenti di integrazione senza attribuire a questi finalità sanzionatorie o dissuasive dal rimanere nello stato ospitante.
Giuseppe Bronzini
Già Presidente della sezione lavoro della Corte di cassazione
Segretario generale Movimento europeo-Italia