Lo stato di diritto nell’ultima giurisprudenza della Corte di giustizia sul caso rumeno e su quello polacco
1. L’enforcement del valore (art. 2 TUE) della rule of law prosegue nella giurisprudenza della Corte di giustizia; si tratta di una catena narrativa dispiegatasi ormai da alcuni anni che origina dalla decisione del 2018 (24 febbraio, C-64/2016, Associação Sindical dos Juízes Portugueses) con la quale la Corte ha ritenuto che i sistemi giudiziari nazionali, in quanto deputati ad applicare il diritto dell’Unione (ex art. 19 del TFUE) siano suscettibili di una verifica del rispetto della norma che, nel sistema della Carta, garantisce la protezione giudiziaria dei diritti fondamentali e cioè il suo art. 47, che a sua volta presuppone meccanismi istituzionali adeguati a presidio dell’autonomia ed indipendenza della magistratura. La Corte ha chiarificato esplicitamente che << l’articolo 2 TUE, l’Unione si fonda su valori, come lo Stato di diritto, che sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata, in particolare, dalla giustizia. Va rilevato, al riguardo, che la fiducia reciproca tra gli Stati membri e, segnatamente, i loro giudici si basa sulla premessa fondamentale secondo cui gli Stati membri condividono una serie di valori comuni sui quali l’Unione si fonda, come precisato nel suddetto articolo 2 TUE …L’Unione è un’Unione di diritto in cui i singoli hanno il diritto di contestare in sede giurisdizionale la legittimità di qualsiasi decisione o di qualsiasi altro provvedimento nazionale relativo all’applicazione nei loro confronti di un atto dell’Unione.. L’articolo 19 TUE, che concretizza il valore dello Stato di diritto affermato all’articolo 2 TUE, affida l’onere di garantire il controllo giurisdizionale nell’ordinamento giuridico dell’Unione non soltanto alla Corte, ma anche agli organi giurisdizionali nazionali>> (punti 30-32). Pertanto si è stabilito un collegamento diretto tra la salvaguardia del “valore” della rule of the law , l’art. 19 del TFUE(che potremmo indicare come un “norma ponte” tra l’elenco dei valori e i diritti della Carta) e il fundamental right di cui all’art. 47 sicché per garantire lo stato di diritto in tutti gli stati membri non è più imprescindibile utilizzare l’”arma nucleare” dell’art. 7; anzi l’esistenza di sentenze che accertano la violazione della Carta toglierebbe all’art. 7 quell’ombra di indeterminatezza ed eccessiva discrezionalità ancorando tale procedura a precisi riscontri giudiziari. Su questa base la Corte di giustizia ha giudicato contrarie al diritto dell’Unione il complesso di riforme disposte dal Governo polacco nel campo giudiziario, così come tutte le omissioni strutturali dei paesi che rendono impossibile l’operatività dello spazio giudiziario europeo non assicurando un trattamento umano e dignitoso dei detenuti. Da ultimo la sentenza di altissimo respiro della Grande Chambre del 20 aprile 2021, C-896/2019, Repubblika, ha affermato il principio per cui l’art. 2 TUE stabilisce un principio di non regresso nei valori fondanti l’Unione, nel caso esaminato il rispetto dello stato di diritto, sicché <<gli stati membri sono tenuti a provvedere affinché sia evitata qualsiasi regressione, riguardo ai detti valori, della loro legislazione in materia di organizzazione della giustizia, astenendosi dall’adottare qualsiasi misura che possa pregiudicare l’indipendenza dei giudici>> (punto 64) a meno di violare sia l’art. 19 TUE sia l’art. 47 della Carta. Tuttavia questi principi non riguardano le sole Polonia ed Ungheria ma disgraziatamente anche altri stati come, in particolare la Romania, oggetto di altre condanne da parte dei Giudici del Lussemburgo verso cui si è anche ribellato il supremo Organo giudiziario di quel paese ([1]). Con la sentenza dell’11 maggio 2023 R.I. c. Inspectia Judiciarặ, C-871/21 la Corte si occupa dell’indipendenza e dell’imparzialità dell’Ispettorato giudiziario rumeno deputato ad accertare eventuali violazioni disciplinari dei giudici di quel paese in quanto i poteri dell’Ispettore capo sembrerebbero in tensione con i principi prima indicati (art. 19.2 TUE) per il sistema di nomina dello stesso, per la sua possibile interferenza nei confronti dell’operato dei vari ispettori giudiziari, per la scelta o la possibilità carriera di quest’ultimi ed infine per la difficile sindacabilità delle stesse decisioni adottate. Il caso deriva da una serie di esposti disciplinari proposti da un cittadino rumeno nei confronti di alcuni giudici con decisioni tutte di archiviazione da parte dell’Ispettorato, l’ultima delle quali annullata dai giudici ordinari e poi riproposta dallo stesso organo ispettivo. Il cittadino alla fine adiva nuovamente il giudice esponendo che il sistema non gli consentiva di poter fare accertare gli illeciti disciplinari (in quanto nessuna indagine ispettiva era stata svolta) e che l’Ispettore capo aveva in sostanza coperto alcuni magistrati confidando sui poteri di cui godeva: il ricorrente prospettava quindi una carenza di indipendenza e imparzialità relativamente al sistema ispettivo rumeno alla luce dell’art. 19.2 del TUE le cui modalità organizzative e decisionali portavano ad una totale inerzia degli organi deputati alla verifica della veridicità degli esposti.
La Corte rammenta (punto 40) che
“l’esistenza stessa di un controllo giurisdizionale effettivo destinato ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione è intrinseca ad uno Stato di diritto. A questo titolo, e come previsto dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, spetta agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti che garantisca ai singoli il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Il principio della tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione, cui fa riferimento l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, costituisce un principio generale del diritto dell’Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, che è stato sancito agli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e che è attualmente affermato all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”.
La normativa nazionale rientra nell’ambito di applicazione della decisione 2006/928 (che riguarda la lotta alla corruzione) e quindi deve rispettare le prescrizioni derivanti dal diritto dell’Unione, in particolare dall’articolo 2 TUE e dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE visto che disciplina l’organizzazione e il funzionamento di un organo che, come l’Ispettorato giudiziario, è competente a condurre le indagini e ad esercitare l’azione disciplinare nei confronti di tutti i giudici rumeni e, quindi, dei giudici ordinari chiamati a pronunciarsi su questioni connesse all’applicazione o all’interpretazione del diritto dell’Unione. Qui la Corte ribadisce i principi già sviluppati nelle precedenti sentenze e chiama in gioco d’ufficio (in quanto non richiamata nelle questioni sollevate nell’ordinanza di rinvio) il rispetto dell’art. 47 della Carta dei diritti (punti 45 e 46)
“Ebbene, per garantire che organi che possono essere chiamati a statuire su questioni connesse all’applicazione o all’interpretazione del diritto dell’Unione siano in grado di garantire la tutela giurisdizionale effettiva richiesta da tale disposizione, è di primaria importanza preservare l’indipendenza dei medesimi, come confermato dall’articolo 47, secondo comma, della Carta, che menziona l’accesso a un giudice «indipendente» tra i requisiti connessi al diritto fondamentale a un ricorso effettivo; Il requisito dell’indipendenza degli organi giurisdizionali, che deriva dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, presenta due aspetti. Il primo aspetto, di carattere esterno, richiede che l’organo interessato eserciti le sue funzioni in piena autonomia, senza essere soggetto ad alcun vincolo gerarchico o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, con la conseguenza di essere quindi tutelato dagli interventi o dalle pressioni esterni idonei a compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e a influenzare le loro decisioni. Il secondo aspetto, di carattere interno, si ricollega alla nozione di «imparzialità» e riguarda l’equidistanza dalle parti della controversia e dai loro rispettivi interessi riguardo all’oggetto di quest’ultima. L’aspetto appena descritto impone il rispetto dell’obiettività e l’assenza di qualsivoglia interesse nella soluzione da dare alla controversia all’infuori della stretta applicazione della norma giuridica”.
La valutazione deve essere particolarmente severa perché si deve escludere che vi siano anche solo dubbi tra i cittadini sull’imparzialità e l’indipendenza degli organi giudicanti. Sentenza dopo sentenza la Corte costruisce così gli obblighi di un efficace sistema giudiziario in tutti i suoi profili (punto 48-50) alla luce di un’articolazione dei diritti della Carta:
“Per quanto riguarda, più in particolare, le norme che regolano il regime disciplinare, il requisito dell’indipendenza impone, conformemente a giurisprudenza costante, che tale regime presenti le garanzie necessarie per evitare qualsiasi rischio di utilizzo di un siffatto regime quale sistema di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie. A tale riguardo, l’emanazione di norme che definiscano, segnatamente, sia i comportamenti che integrano illeciti disciplinari sia le sanzioni concretamente applicabili, che prevedano l’intervento di un organo indipendente conformemente a una procedura che garantisca appieno i diritti consacrati agli articoli 47 e 48 della Carta, in particolare i diritti della difesa, e che sanciscano la possibilità di contestare in sede giurisdizionale le decisioni degli organi disciplinari costituisce un insieme di garanzie essenziali ai fini della salvaguardia dell’indipendenza del potere giudiziario. Inoltre, poiché la prospettiva dell’avvio di un’indagine disciplinare può, in quanto tale, esercitare una pressione su coloro che hanno il compito di giudicare, è essenziale che l’organo competente a condurre le indagini e ad esercitare l’azione disciplinare agisca nell’esercizio delle sue funzioni in modo obiettivo e imparziale e che esso sia, a tal fine, al riparo da qualsiasi influenza esterna. Pertanto, e dal momento che le persone che occupano i posti dirigenziali all’interno di un organo del genere possono esercitare un’influenza determinante sull’attività di quest’ultimo, le norme che disciplinano la procedura di nomina a tali posti devono essere concepite in modo tale da non poter far sorgere alcun legittimo dubbio, nei singoli, quanto all’utilizzo delle prerogative e delle funzioni di detto organo come strumento di pressione sull’attività giudiziaria o di controllo politico di tale attività; Un siffatto requisito si applica non solo alle norme che disciplinano la procedura di nomina ai posti direttivi in seno a un organo competente a condurre le indagini e ad esercitare l’azione disciplinare, ma anche, più in generale, all’insieme delle norme che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento di tale organo. Infatti, queste ultime norme possono, in generale, incidere direttamente sulla prassi di detto organo e quindi prevenire o, al contrario, favorire l’esercizio di azioni disciplinari aventi lo scopo o l’effetto di esercitare una pressione su coloro che hanno il compito di giudicare o di garantire un controllo politico della loro attività. A tal riguardo, la concentrazione, nelle mani del direttore di un organo siffatto, di poteri che gli consentano di disciplinare l’organizzazione e il funzionamento di tale organo nonché di adottare decisioni individuali riguardanti la carriera dei suoi agenti e le questioni che questi ultimi trattano è idonea a garantire a tale direttore un controllo effettivo su tutte le azioni di detto organo, in quanto il direttore in parola potrà non solo incidere sulla scelta degli agenti del medesimo organo, compresi i membri della sua direzione, ma anche sull’evoluzione della loro carriera nonché sul senso e sul contenuto delle decisioni concretamente adottate da tali agenti nelle azioni disciplinari contro i giudici.”
Alla luce di quanto emerge dagli atti, dopo aver ricordato che i poteri dell’ispettore capo sono stati rafforzati nel contesto più globale delle riforme dell’organizzazione del potere giudiziario rumeno avente per oggetto o per effetto di ridurre le garanzie di imparzialità e indipendenza dei giudici rumeni, afferma la Corte sembrerebbe che il detto ispettore capo sia strettamente legato ai poteri esecutivo e legislativo e che siano riscontrate le prassi segnalate in giudizio che evidenzierebbero la possibilità di un uso politico del potere ispettivo. la Corte conclude nel senso che
“l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con la decisione 2006/928/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione,devono essere interpretati nel senso che: essi ostano a una normativa nazionale – che conferisce al direttore di un organo competente a condurre le indagini e ad esercitare l’azione disciplinare nei confronti dei giudici e dei procuratori il potere di adottare atti regolamentari e individuali, relativi, in particolare, all’organizzazione di tale organo, alla selezione dei suoi agenti, alla loro valutazione, allo svolgimento delle loro attività o, ancora, alla nomina di un vice direttore, allorché, in primo luogo, tali agenti e tale vice direttore sono gli unici competenti a condurre un’indagine disciplinare nei confronti di tale direttore, in secondo luogo, la loro carriera dipende, in larga misura, dalle decisioni di detto direttore e, in terzo luogo, il mandato di detto vice direttore terminerà contemporaneamente a quello dello stesso direttore, qualora tale normativa non sia concepita in modo tale da non poter far sorgere alcun legittimo dubbio, nei singoli, quanto all’utilizzo delle prerogative e delle funzioni di tale organo come strumento di pressione sull’attività di detti giudici e di detti procuratori o di controllo politico di tale attività”.
Certamente l’accertamento finale è demandato al Giudice del rinvio che potrebbe, dopo severe (quanto improbabili) indagini, anche stabilire che nella prassi la realtà dell’istituto rumeno consente verifiche rigorose degli esposti disciplinari e la non interferenza dell’ispettore capo su questi approfondimenti nonché l’esistenza di mezzi di impugnazione idonei presso organi giudiziari conformi al modello della Carta dei diritti (anzi che sia fugato il solo sospetto che ciò non sia rispettato) ma è già evidente che si tratta di una solenne messa in mora della Romania e del suo sistema di garanzie giudiziarie. Al contempo si scrive un catalogo del buon governo giurisdizionale proteggendo la rule of the law sovranazionale e l’affidabilità della cooperazione giudiziaria; un modello unitario di garanzie sostanziali e processuali di tipo federale.
2. Che la giurisprudenza promossa nel 2018 dalla Corte di giustizia attraverso l’applicabilità immediata in correlazione con la Carta dei diritti dell’art. 19 Tue sia efficace ce lo dimostra proprio la stessa Corte di giustizia nell’ordinanza del 21.4.2023 nella causa C-204/21 Polonia Commissione. Va premesso che la Commissione nel 2021 promuoveva un ricorso per inadempimento nei confronti della Polonia per far dichiarare illegittime alcune modifiche legislative all’organizzazione della giustizia polacca per violazione del diritto UE sotto molteplici profili (il più rilevante che si impediva a tutti i giudici nazionali di verificare il rispetto dei requisiti posti dall’UE relativi all’indipendenza ed imparzialità dei giudici). Durante il procedimento in corso con ordinanza del vice presidente della Corte il 27.10.2021 si intimava alla Polonia di pagare un importo di un milione di euro al giorno per non aver disposto misure provvisorie (come specificate dalla stessa Corte il 14.7.2021). Il 10.3.2023 la Polonia chiedeva di revocare o modificare l’ordinanza sulle penalità a seguito di alcune riforme introdotte per adeguare l’ordinamento interno al diritto UE.
L’ordinanza del 21.4 riduce della metà l’importo della sanzione giornaliera in quanto non tutte le indicazioni erano state soddisfatte. Si rileva che
“gli effetti delle decisioni adottate dalla Sezione disciplinare della Corte suprema che autorizzano l’avvio di un procedimento penale nei confronti di un giudice o l’arresto dello stesso non sono stati sospesi, in ogni caso, in modo immediato. Per di più, contrariamente agli obblighi derivanti dai provvedimenti provvisori, la Polonia non ha dimostrato la sospensione integrale ed effettiva delle disposizioni che precludono agli organi giurisdizionali nazionali di verificare il rispetto dei requisiti dell’Unione relativi a un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge, né di quelle che consentono lo svolgimento di procedure disciplinari nei confronti di un giudice che ha effettuato una siffatta verifica. A parere del vicepresidente, la Polonia ha dimostrato solo parzialmente di aver sospeso l’applicazione delle disposizioni che hanno attribuito alla Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche della Corte suprema la competenza esclusiva relativa all’esame delle censure concernenti la mancanza di indipendenza di un giudice o di un organo giurisdizionale. Nondimeno, il vicepresidente ritiene che le misure adottate dalla Polonia dopo la firma dell’ordinanza che ha imposto la penalità giornaliera siano tali da garantire, in misura considerevole, l’attuazione dei provvedimenti provvisori enunciati nell’ordinanza del 14 luglio 2021. In particolare, egli osserva che la Polonia ha abrogato le disposizioni che conferivano alla Sezione disciplinare talune competenze relative allo status dei giudici e che tale Sezione è stata soppressa. Il vicepresidente evidenzia, altresì, che diverse misure adottate dalla Polonia hanno avuto come effetto di rafforzare i rimedi giuridici a disposizione dei giudici che sono stati oggetto di decisioni della Sezione disciplinare o di agevolare, in determinate ipotesi, la verifica del rispetto dei requisiti relativi a un giudice indipendente e imparziale ,costituito per legge”.
Non c’è chi non veda comunque un percorso di parziale riavvicinamento alla legalità UE di un paese ribelle come la Polonia che, dopo una iniziale frontale contrapposizione ai giudici del Lussemburgo, ha avviato un confronto con la Corte (ancora non sufficiente ci avverte la Corte o quanto meno inconcluso) sulle scelte liberticide intraprese. Anche l’Ungheria, dopo l’avvio di alcune riforme, ha chiesto la corresponsione di alcuni fondi europei sospesi allegando un riavvicinamento alla legalità sovranazionale che la Commissione deve ancora verificare.
In conclusione la strada intrapresa dalla Corte è molto lenta ma sembra che abbia una certa efficacia di medio periodo ed inoltre è da sottolineare come ci offra un continua aggiornamento del modello di garantismo continentale, uno dei più grandiosi prodotti di quell’”effetto Bruxelles” che, soprattutto gli organi genuinamente sovranazionali, UE sanno offrire in chiave planetaria.
Giuseppe Bronzini
Segretario generale Movimento europeo
[1] Per una trattazione organica di questa catena narrativa giudiziaria cfr. G. Bronzini La giurisprudenza della Corte di giustizia e la protezione “anticipata” dello stato di diritto. Il ruolo delle norme dei Trattati e della Carta dei diritti, in La cittadinanza europea n. 1/2022 p. 57 ss.