“PORTARE A COMPIMENTO LE ISTITUZIONI DEMOCRATICHE DELL’UNIONE”
1. Il testo che si trova pubblicato (nei punti da 40 a 48 del Codice presentato a Camaldoli oggi 13 settembre 2025) è l’esito di un lavoro plurale. Molte voci vi hanno concorso, ma esso non è frutto di mediazioni e di compromessi: è l’indicazione di un sentiero, meglio di una strada che può non essere perfettamente coincidente con il pensiero di ciascuno di coloro che vi abbia contributo ma è sembrata l’unica percorribile nell’attuale temperie giuridica e politica.
2. Il gruppo di lavoro si è occupato di governo democratico, partendo dall’Unione attualmente esistente, provando a costruire un percorso politico e giuridico costruttivo. La questione è cruciale: non si è in grado di fare alcuna azione politica, di avere una strategia senza una “testa” che possa e sappia decidere; e la “testa” che l’Unione europea ci propone oggi si sta dimostrando inadeguata al cambio di passo che la realtà pretende.
3. Cosa sia il governo di un’organizzazione intergovernativa tutti noi lo sappiamo.
Cosa sia il governo di un’organizzazione intergovernativa ibrida, quale è l’Unione europea, diversa da tutte quante esistenti, ancora una volta tutti lo sappiamo. Si tratta di un’organizzazione che ha caratteristiche di soprannazionalità poiché vuole governare tanto ordinamenti statuali quanto persone: è infatti un ente pur inter-governativo, ma che originalmente adotta atti, frutto di un processo democratico interno all’organizzazione stessa, che devono trovare applicazione negli ordinamenti giuridici degli Stati membri spesso (non sempre) senza che lo stesso Stato possa dire alcunché al riguardo.
4. A partire da questo contesto giuridico il gruppo di lavoro si è mosso, proponendo appunto una strada da percorrere che consenta di superare la situazione di stallo in cui attualmente si trova il processo di integrazione dei Paesi europei che gravitano nei diversi contesti istituzionali europei: l’Unione, il Consiglio d’Europa, la Comunità Politica Europea: a fronte dei paventati rischi di irrilevanza dell’attuale Unione europea, a fronte di Governi che lavorano per un assetto di cooperazione di stampo confederale, a fronte di forze politiche che mirano al ritorno a situazioni di autarchia sovranista (punti 41-43).
5. Lo stallo è determinato dalla impossibilità sul piano politico di utilizzare le vie giuridiche aperte dai Trattati di Unione: la grande maggioranza dei Governi dei ventisette Stati membri dell’Unione si è dichiarata non disposta ad aprire i necessari negoziati diplomatici per avviare una riforma dei Trattati europei (punto 46). Per dirla tutta: ci sembra anche rischiosa una simile via che potrebbe pure concludersi con un arretramento del processo di integrazione settoriale in atto da più di settant’anni, per esempio sul fronte dell’esclusione del primato del diritto dell’Unione entro gli ordinamenti nazionali, come da alcuni esponenti politici diffusamente sostenuto, o anche con un ulteriore indurimento nelle politiche e pratiche utilizzate in materia di asilo e accoglienza dei migranti: norme e pratiche che contraddicono il principio della centralità della persona.
6. Si potrebbe agire sul piano giuridico – peraltro in tempi non rapidi a motivo delle procedure necessarie per attivarli: soltanto alcuni degli Stati possono manifestare la propria volontà di procedere più rapidamente sulla via del processo di integrazione giuridica, sociale, economica e monetaria utilizzando gli strumenti che i Trattati europei mettono a disposizione: le “clausole passarella”, la “cooperazione rafforzata”, la “cooperazione strutturata permanente”, che hanno mostrato notevoli difficoltà di attuazione. Si tratta di procedure che consentono – a tutti gli Stati o ad alcuni soltanto, a determinate condizioni e in specifiche materie – lo snellimento dei processi decisionali e l’assunzione di decisioni volte a una maggiore integrazione appunto settoriale (punto 47).
7. Tuttavia l’insufficienza e l’inadeguatezza di queste soluzioni sono apparse evidenti al gruppo di lavoro.
Si tratta infatti di strumenti che, pur contribuendo al consolidamento dell’attuale assetto giuridico (rafforzando la costituzione materiale dell’Unione già ora esistente), non sono in grado di aprire all’integrazione politica fra gli Stati ora membri dell’UE. Non ci sembra insomma che questi strumenti bastino da soli – in tempi sufficientemente brevi per far fronte alla temperie politica e alle drammatiche sfide attuali – ad aiutare a portare a compimento il processo di sviluppo delle istituzioni democratiche dell’Unione europea verso una maggiore integrazione politica.
Il gruppo di lavoro ha quindi raccolto i tanti inviti anche pressanti per un autentico “cambio di passo” nel processo di integrazione, nella ricerca di una soluzione frutto di una visione realizzabile a medio/lungo termine, ma da avviare immediatamente perché percorribile già da ora. Si crede, insomma, che occorra aprire una stagione costituente che abbia come obiettivo la costruzione di un’autentica struttura federale, a partire da quegli Stati che decidano di valorizzare la sovranità di cui godono condividendola, facendola diventare, appunto, sovranità da essi condivisa in una sintesi politica più ampia in grado di valorizzare il potenziale politico, sociale, culturale ed economico di cui l’Unione è indubbiamente portatrice. Si dovrebbe costruire una federazione “leggera”, flessibile (come è normalmente proprio di questo tipo di organizzazione dei pubblici poteri), rispettosa del principio di sussidiarietà orizzontale, verticale e circolare, ovvero capace di (punto 44):
– garantire la rappresentanza degli attuali Stati membri che vi confluiranno (integrando al proprio interno le attuali sovranità nazionali in una superiore sovranità condivisa),
– assicurare la rappresentanza dei loro cittadini tramite una loro diretta partecipazione ai procedimenti decisionali europei,
– assicurare il massimo coinvolgimento possibile delle autonomie territoriali,
– dare vita alla formazione di partiti autenticamente europei,
– associare i sindacati e il mondo economico, i cittadini tramite le forme esponenziali di essi e in generale i corpi intermedi che esprimono la vitalità della società civile (il demos europeo),
– valorizzare le molte specificità e diversità culturali di cui sono portatori gli Stati che vi aderiranno.
8. Prefiguriamo – e vi proponiamo – una stagione costituente che ci riporti al secondo dopo guerra del secolo scorso (peraltro la situazione politica è molto simile), quando menti politiche illuminate predisposero le basi giuridiche di un assetto politico europeo federale, a partire dal Manifesto di Ventotene, dalla Dichiarazione Schuman e dal Trattato sulla Comunità europea di difesa, dal quale avrebbe dovuto originare una Comunità politica europea.
L’attuale Unione europea è preziosa: ce lo ha ricordato spesso il Presidente Mattarella, da ultimo nel discorso alla 51° edizione del Forum Ambrosetti: ha garantito in Europa otto decenni di pace e di prosperità economica, nonché – importantissimo – di sviluppo dei valori dello Stato di diritto.
Ma essa, come è evidente nella temperie attuale, non è al momento in grado di evolvere verso l’integrazione politica.
Essa deve essere conservata, ma al suo fianco deve poter nascere una iniziativa di cittadini, dei Parlamenti e (possibilmente) di governi che, appunto, inauguri una diversa prospettiva, quella dall’integrazione politica a partire anche (purtroppo, ma inevitabilmente) da un numero limitato di attori politici. Si confida nella forza di attrazione che una simile iniziativa potrà in tempi brevi esercitare, così come l’esperienza ci ha insegnato a proposito delle diverse occasioni di maggior integrazione nate in Europa (si pensi allo “spazio Schengen”, alla moneta europea, alla Procura europea, al tribunale per un brevetto comunitario: iniziative partite da un gruppo più limitato di Stati membri e ora di grande successo qualitativo e quantitativo)
9. Questione fondamentale è quali siano gli attori politici a dover essere coinvolti. Qui sta la sfida che proponiamo di affrontare.
I principi dello Stato di diritto sul quale poggiano i nostri ordinamenti giuridici impongono che i cittadini (nei quali collettivamente considerati risiede la sovranità che esprimono attraverso i propri Parlamenti nazionali e il Parlamento europeo) debbano essere coinvolti, insieme ai Governi. Abbiamo ricordato quanto Alcide De Gasperi contribuì negli anni 1951-1953 ad avviare non soltanto il processo di integrazione dell’Europa che oggi si trova consegnato all’Unione europea, ma anche ad andare oltre ad esso, con i negoziati per il Trattato sulla Comunità europea di difesa che contiene un articolo 38 (suggeritogli da Altiero Spinelli): la disposizione mette le basi per un processo costituente allora iniziato e in parte percorso. Ricordo a tutti voi che il 10 marzo 1953 l’Assemblea parlamentare dell’appena costituita CECA, nella formazione di assemblea “costituente” ad hoc, espresse un progetto di Trattato su una Comunità politica europea in 117 articoli. Occorre andare oltre come ha cercato di fare nel 1984 il Trattato Spinelli, adottato con una risoluzione del Parlamento europeo.
Dovremmo dunque motivare i nostri cittadini (non solo italiani) per avviare un processo costituente che veda attivamente coinvolti i Parlamenti (nazionali ed europeo) a stimolo dei riluttanti Governi nazionali (punto 48).
10. Si tratta di lavorare tanto e bene per poter avviare questo processo, l’unico che a parere del nostro gruppo di lavoro consenta una uscita dalla difficile condizione in cui l’Unione oggi si trova.
11. Qualcuno ha espresso perplessità sul piano dell’ingegneria istituzionale: come si farà a governare il rapporto fra l’Unione europea e questa nuova entità federale? Crediamo che l’entità federale potrà – come soggetto di diritto internazionale – aderire all’Unione (così come stanno già facendo alcuni Stati membri di stampo federale: Germania, Belgio, Spagna, Austria) e apportare la propria carica di integrazione a un processo che si allarghi ad altri Stati.
Indubbiamente questa soluzione consentirebbe di integrare entro l’Unione nuovi Paesi (da quelli appartenenti all’area dei Balcani occidentali, all’Ucraina, alla Moldova, alla Georgia, eccetera) senza mettere a repentaglio un “nocciolo duro” di integrazione politica senz’altro trainante per un futuro a lungo termine.
La nostra responsabilità di cittadini consapevoli ci impone una scelta coraggiosa e impegnativa al contempo.
Altri oggi hanno parlato di responsabilità storica: è proprio così.
Occorre essere visionari (non utopisti!), così come sono stati le donne e gli uomini che hanno inventato e posto in concreto le basi del processo di integrazione europea.
Camaldoli, 13 settembre 2025
Nicoletta Parisi