TRASPARENZA E PROCESSO DECISIONALE EUROPEO:
a proposito dello Stato di diritto ….
1. Il 29 ottobre scorso il Tribunale dell’Unione ha pronunciato la sentenza nel caso (T-590/23) De Capitani c. Consiglio dell’Unione. La questione sottoposta all’attenzione del giudice europeo riguardava il diniego di accesso a due documenti di lavoro del Segretariato generale del Consiglio riguardanti due procedure legislative inserite nel progettato Patto sull’immigrazione e l’asilo. Il Consiglio (con la decisione del 14 luglio 2023 SGS23/CO2579) aveva sostenuto che la divulgazione di essi avrebbe determinato un pregiudizio al processo decisionale europeo e dunque ha agito sulla base dell’eccezione stabilita nel regolamento (UE) 1049/2001 dall’art. 4, n. 3, comma 1.
Il Tribunale ha affermato che «nessuno dei motivi addotti dal Consiglio nella decisione impugnata consente di considerare che la divulgazione dei documenti controversi pregiudicherebbe gravemente, in modo concreto, effettivo e non ipotetico, il processo decisionale» sulla base della disposizione da ultimo richiamata (punto 120) e dunque «annulla (…) la decisione impugnata» (punto 122).
Ci si potrebbe ritenere soddisfatti.
Invece si crede che il Tribunale sia stato piuttosto …. timido.
Desidero attirare l’attenzione su una parte specifica della motivazione della sentenza, quella espressa nei punti da 49 a 54. Ivi si sostiene che «il regolamento n.1049/2001 non mette direttamente in relazione il diritto di accesso ai documenti, previsto al suo articolo 2, paragrafo 1, con l’obbligo imposto alle istituzioni di istituire un registro pubblico, previsto dall’articolo 11 di detto regolamento. Di conseguenza, non è possibile imporre l’adempimento dell’obbligo di registrazione dei documenti mediante una domanda di accesso a documenti» (punto 50). Infatti l’articolo 12 del regolamento stabilisce che, «[p]er quanto possibile, le istituzioni rendono direttamente accessibili al pubblico i documenti sotto forma elettronica o attraverso un registro» (par. 1), e che «i documenti legislativi (…) dovrebbero essere resi direttamente accessibili» (par. 2), fatte salve le ipotesi di deroga espresse negli artt. 4 e 9 dello stesso regolamento (punto 51). Non è dunque possibile imporre a un’istituzione dell’Unione la pubblicazione del documento mediante una domanda di accesso civico (punto 53). Conclusivamente il diritto di accesso civico «non include la pubblicazione di documenti nel registro dell’istituzione interessata» (punto 54).
2. Occorre considerare che quando il regolamento 1049 fu approvato si era nel 2001. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea era già stata proclamata (dicembre 2000) … ma il Trattato di Lisbona era ancora da venire.
Esso innova profondamente per quanto riguarda l’argomento che qui ci occupa stabilendo che:
– l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dei diritti umani, dello Stato di diritto e dell’eguaglianza (art. 2 TUE);
– la Carta dei diritti fondamentali ha lo stesso valore giuridico dei Trattati di Unione (art. 6.1. TUE), dunque è vincolante, non è più soltanto una dichiarazione di alto valore politico;
– ogni cittadino europeo ha diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione (art. 10.3 TUE) – dunque ha diritto di “conoscere per deliberare” consapevolmente – e, a questo fine, le istituzioni dell’Unione mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con la società civile (art. 11.2 TUE);
– ai fini di promuovere (e garantire) il buon governo e la partecipazione della società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel modo più trasparente possibile (art. 15.1 TFUE): conseguentemente ogni cittadino europeo e persona fisica e giuridica che si trovino nell’Unione ha il diritto di accesso civico ai documenti di essi (art. 15.3 TFUE).
Il regolamento 1049 è dunque assai invecchiato, superato da norme primarie che impongono la trasparenza del processo decisionale europeo come diritto fondamentale della persona.
3. In particolare la Carta dei diritti fondamentali contiene tre disposizioni implicate nel caso di specie e dunque anche nel ragionamento del Tribunale.
L’art. 41 afferma complessivamente che l’Unione è una comunità di diritto: essa è governata secondo i principi della “buona amministrazione” che mettono al centro la sua imparzialità. Questa si concreta esemplificativamente nel diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti possa essere adottato un provvedimento a lei sfavorevole; nell’esercizio del diritto all’accesso difensivo; nell’obbligo per l’amministrazione europea di motivare le proprie decisioni. Si dispone poi in tema di diritti della persona al risarcimento del danno causato dall’Unione e a rivolgersi alle istituzioni dell’Unione (nonché a ricevere una risposta) in una delle lingue ufficiali dell’Unione.
L’art. 42 dispone in tema di diritto alla conoscenza dell’agire pubblico, da esercitarsi tramite l’accesso ai documenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione. Si tratta dunque del diritto ad esercitare l’accesso civico.
L’art. 47 detta un’estesa tutela giudiziaria della persona tramite il diritto a un ricorso effettivo davanti a un giudice, secondo i principi dell’equo processo, potendo essa anche godere del gratuito patrocinio quando necessario per dare effettività alla tutela stessa.
Sono tre disposizioni che danno conto di un processo di costituzionalizzazione del principio di buona amministrazione, confermando la vigenza nell’ordinamento dell’Unione di principi generali del diritto comuni agli Stati che riguardano l’esercizio dei pubblici poteri. Essi danno sostanza allo Stato di diritto, sul quale si fonda l’Unione europea e che, proprio a motivo della loro presenza, assicurano la tenuta democratica dell’ordinamento europeo.
Giurisprudenza importante ha messo in luce la strumentalità di questi principi all’assetto democratico dell’Organizzazione che si fonda sulla democrazia rappresentativa (art. 10 TUE), come rafforzata dagli istituti di democrazia partecipativa (art. 11 TUE) e dal principio di prossimità (art. 1 TUE).
In particolare in tema di trasparenza dell’agire pubblico basta qui ricordare la funzione del principio di trasparenza attuato anche tramite il diritto del singolo alla conoscibilità dell’agire pubblico. In questa giurisprudenza[1] si afferma sinteticamente che la trasparenza attuata grazie alla conoscibilità dei diversi numerosi passaggi che contraddistinguono la procedura di adozione degli atti dell’Unione contribuisce a rafforzare il carattere democratico dell’Unione, poiché permette di valutare ed eventualmente anche di criticare il comportamento dei pubblici poteri. La trasparenza del processo decisionale consente che si radichi l’accountability del colegislatore europeo verso i cittadini.
4. Riesce dunque difficile comprendere il percorso concettuale del Tribunale nella sentenza del 29 ottobre scorso.
Ragioniamo sulla ratio che distingue fra l’accesso di cui all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali e l’accesso di cui all’art. 42 della stessa.
Il primo ha una funzione «difensiva», come ben dice la norma; il secondo serve ad esercitare il diritto alla conoscenza.
Il primo può essere esercitato se ci sia un interesse individuale, diretto, attuale a conoscere un documento (perché, per esempio, occorre comprendere come mai la Pubblica Amministrazione mi neghi un’autorizzazione, eccetera); il secondo può essere esperito senza motivazione alcuna, per il solo scopo di conoscere l’agire pubblico.
Il primo, dunque e conclusivamente, viene esercitato per un interesse proprio; il secondo nell’interesse pubblico, collettivo.
Ora, la conclusione secondo la quale, una volta riconosciuto alla persona il diritto di accesso civico, non consegue l’obbligo di pubblicazione significa tradire la finalità dell’accesso civico stesso: il documento al quale si accede è destinato infatti -secondo il ragionamento del tribunale – a restare confinato nel rapporto (bilaterale) fra l’istituzione che lo rende accessibile e la persona che lo ha chiesto, tradendo la finalità alla quale l’istituto è preordinato.
Una volta tanto bisogna riconoscere che l’ordinamento italiano (ma anche gli ordinamenti di altri Stati membri: per fare un solo esempio quello svedese che conoscere la trasparenza pubblica fin dal 1766, grazie al Tryckfrihetsförordningen, l’Atto sulla Libertà di Stampa) ha ben compreso – e conseguentemente ben regolato – la differenza fra accesso difensivo (legge 241/1990) e accesso civico (decreto legislativo 33/2013): l’Unione dovrebbe imparare dai propri Stati membri!
E allora viene in mente il “Meccanismo sullo Stato di diritto” che è gestito dalla Commissione europea su base annuale per valutare lo stato di salute dello Stato di diritto nei 27 Paesi membri dell’Unione: l’ultimo si è tradotto nella sesta Relazione pubblicata l’8 luglio scorso[2]. E viene anche da chiedersi se non sarebbe utile che pure l’ordinamento dell’Unione europea – che esprime un potere di governo su individui persone fisiche e giuridiche e che noi vorremmo vedere rafforzato perché possa esercitare autonomia strategica in modo efficace nei equilibri geopolitici attuali – si sottoponesse a una valutazione sulla qualità del rispetto dei principi dello Stato di diritto al proprio interno.
Nicoletta Parisi
Milano, 2 novembre 2025
[1] Esemplificativamente: Tribunale, VII sez. ampliata, sentenza 22 marzo 2018, causa T-540/15, De Capitani/Parlamento europeo; Tribunale, X sez. ampliata, sentenza 25 gennaio 2023, causa T-163/21, De Capitani/Consiglio.
[2] COM(2025) 900 final.