9 dicembre “LA GIORNATA INTERNAZIONALE CONTRO LA CORRUZIONE”:
a qualcuno ancora interessa prevenirla e, nel caso ciò fallisca, reprimerla?
Il 9 dicembre 2003 è stata aperta alla firma la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione. Si tratta di un accordo internazionale di respiro universale, così come è l’Organizzazione che l’ha promossa: Ne sono infatti parti contrenti 190 Stati e un’Organizzazione di integrazione regionale, l’Unione europea. Dunque, soltanto tre fra i Paesi membri delle Nazioni Unite non ne sono parti: La Siria (che ha pur firmato proprio in prima battuta), la Corea del Nord e l’Eritrea.
Una così vasta adesione a questo Accordo ci dice che i suoi contenuti rappresentano la “coscienza” giuridica della comunità internazionale circa gli strumenti, le vie per contrastare la corruzione: a livello tanto interno quanto internazionale; tanto pubblica che, in parte molto piccola anche, privata; tanto grande (“grand corruption”) quanto piccola (“petty corruption”), tanto sul piano della repressione (secondo le modalità di contrasto fino ad allora tradizionali) quanto sul piano della prevenzione (che rappresenta la grande novità della Convenzione).
Questa così ampia adesione ha determinato le Nazioni Unite a proclamare il 9 dicembre di ogni anno “giornata internazionale contro la corruzione”.
Ma perché l’anniversario non resti un vuoto esercizio retorico occorre domandarsi a che punto siamo nell’azione di contrasto alla corruzione.
Il Parlamento italiano ha autorizzato la ratifica della Convenzione con legge n. 116/2009: sono dunque 15 anni che il nostro ordinamento si è impegnato nelle relazioni internazionali (ovvero verso ogni altra parte contraente) a dare applicazione alle norme pattizie ivi contenute. All’impegno a livello di relazioni internazionali si accompagna l’obbligo di tutti (enti e persone fisiche e giuridiche che fanno parte dello Stato italiano) ad osservarne i contenuti.
Un sondaggio pubblicato da Demos, frutto della collaborazione con l’Università di Pisa e l’associazione DE.ME.TRA. pubblicato nell’ottobre di quest’anno, dà una risposta sconfortante: a parte una piccola pattuglia di intervistati che non sa rispondere (3%), solo il 10% reputa che la corruzione sia meno diffusa oggi rispetto ai primi anni Novanta del secolo scorso segnati dalla vicenda “Tangentopoli”; invece il 31% pensa che lo sia di più e il 56% non vede differenze. Tanto è vero che un quotidiano oggi intitola la pagina dedicata all’evento celebrativo del 9 dicembre “La Tangentopoli infinita. Per un italiano su due restiamo il Paese dei corrotti” (Repubblica, p. 18). Fra i diversi settori dello Stato implicati dalla corruzione agli occhi (ovvero alla percezione) dei cittadini si salva, si fa per dire!, il sistema di polizia e giudiziario (solo il 40% degli intervistati lo ritiene compromesso), mentre la prima posizione è ricoperta dai contratti pubblici relativi alle infrastrutture per le grandi opere (con una percentuale del 78%).
In epoca di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) sulla cui attuazione tanto si basa la modernizzazione del nostro Paese il giudizio dei cittadini non è confortante: rivela una scarsissima fiducia nella capacità delle nostre istituzioni a “tenere la posizione” di fronte all’infiltrazione criminale nell’uso delle risorse pubbliche, non importa che siano in questo caso di derivazione europea.
D’altro canto l’abolizione della norma del codice penale che prevedeva l’abuso d’ufficio (art. 323) avvenuta con la legge 114/2024 (art. 1) è un’ottima cartina al tornasole per valutare quanto le istituzioni stesse tengano poco al contrasto alla corruzione. Si pensi che la norma ha avuto una propria prima “edizione” vigente in territorio italiano già con il Codice del Regno delle due Sicilie (1819), fu ripresa dal Codice Zanardelli (1889) e, poi, dall’attuale Codice Rocco (1930). Era certo mal scritta come tanta parte della dottrina ha sostenuto non a torto, impedendo così di essere applicata con rigore in sede giudiziaria; le 4 diverse formulazioni comprese fra il 1990 e oggi danno conto della tormentata ricerca di un modello comportamentale di disvalore al ricorrere del quale applicare le necessarie sanzioni.
L’abuso d’ufficio si sostanzia in quel comportamento posto in essere da un pubblico dipendente o da un incaricato di pubblico servizio in violazione di un dovere inerente all’ufficio; la persona, insomma, utilizza il mandato ricevuto per un fine diverso al quale esso è preordinato.
La norma che assegnava rilevanza penale a comportamenti siffatti rivestiva una grande utilità: si pensi a quanto possono minare l’imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione) situazioni quale quella di un pubblico concorso nella celebrazione del quale un componente della commissione di valutazione consegni in anticipo a un candidato (a uno solo!) le tracce delle prove scritte; o, ancora, quella di un dirigente del Ministero preposto che consente (tramite il passaggio di informazioni riservate) che l’appalto per un’opera sia conferito all’impresa di cui è proprietaria la moglie; e così via…. La casistica si ricava dalle 3.600 sentenze di condanna intervenute a questo titolo fra il 1997 e il 2020 (questi dati sono ricavati dall’inchiesta pubblicata da Luigi Ferrarella e Milena Gabanelli sul Corriere della sera del 2 dicembre 2024, p. 29).
La norma aveva una grande utilità perché era preordinata ad arginare l’uso protervo del potere pubblico nei confronti dei cittadini. Il diritto è posto a protezione di chi non ha potere; l’imparzialità della pubblica amministrazione è la garanzia di un’applicazione non discriminatoria del diritto.
E allora chiediamoci: se l’Italia va in questa direzione cosa sta facendo l’Unione europea, almeno per proteggere le proprie risorse finanziarie messe a disposizione nei tanti strumenti finanziari che sostengono il tessuto socio-economico degli Stati membri: per esempio nel quadro dei fondi di coesione; oppure nel quadro di NextGenerationEU, lo strumento che ha originato il “dispositivo di ripresa e resilienza”, cioè i 27 Piani nazionali destinati appunto al rendere gli Stati membri dell’Unione (e dunque l’Unione stessa) più resistenti, economicamente in crescita e stabili finanziariamente a fronte di crisi che come quella della pandemia da COVID-19 arrivano senza preannunciarsi? E cosa sta facendo l’ Unione per rafforzare le difese dello Stato di diritto da queste condotte che sono un vero e proprio «furto di democrazia» (Sergio Mattarella) e un «furto di futuro per i giovani» (Raffaele Cantone), perché umiliano il merito, la competenza, l’impegno a favore del tanto abusato “amichettismo”.
L’Unione è parte contraente della Convenzione delle Nazioni Unite, e ha a questo titolo, al pari degli Stati che l’hanno accettata, diritti, doveri e responsabilità circa l’adempimento delle norme in essa contenute. Si è dotata di tante disposizioni a protezione del proprio bilancio (e sul loro corretto uso vigilano la Commissione, OLAF e infine la Procura europea), quale, per esempio e significativamente, il regolamento “condizionalità” (reg. UE 2020/2092). Vigila sull’osservanza da parte dei Paesi membri dei principi dello Stato di diritto (si veda il “meccanismo” annuale in materia). Dopo il “Qatargate” (9 dicembre 2022!) ha riformato le norme interne in tema di prevenzione dell’illegalità ed ha avviato l’adozione di un “pacchetto di misure anticorruzione” (5 maggio 2023). In questo “pacchetto” vi è una direttiva (atto che, se approvato, si rivolgerà agli Stati membri) che rende più stringenti le norme della Convenzione delle Nazioni Unite, anche in termini di prevenzione e anche in termini di abuso d’ufficio: ora la direttiva è allo studio del cosiddetto “trilogo” ai fini della sua approvazione.
L’auspicio è che essa venga approvata con un rafforzamento delle misure di prevenzione, un alleggerimento di alcune delle misure repressive, ma anche un chiaro messaggio che l’abuso d’ufficio deve essere considerato una condotta penalmente rilevante, in quanto sanzionarla significa anticipare la soglia di vigilanza su possibili conseguenti condotte corruttive.
Nicoletta Parisi